Sendikal Görev Nedeniyle Naklen Atama: Kamu Görevlisinin Sendika Hakkı

Naklen atama hangi durumda sendika hakkına müdahaledir?

Anayasa’nın 51. maddesi, sendika kurma ve sendikaya üye olma yanında sendikanın faaliyetlerini temsilcileri aracılığıyla yürütebilmesini de korur. Bu nedenle sendikal örgütlenmeyi etkileyen bir işlem, yalnızca bir personel işlemi olduğu gerekçesiyle temel hak incelemesinin dışında bırakılamaz. Temsilcinin görevini güçleştiren veya sendikal faaliyete katılımı caydıran bir atamanın sendika hakkıyla bağlantısı bulunabilir.

Her atama ise aynı bağlantıyı taşımaz. Personelin sendika üyesi olmasıyla atama kararının alınması arasında yalnızca zaman yakınlığı bulunması, dosyanın bütün özellikleri değerlendirilmeden tek başına sonuç üretmez. İdarenin açıkladığı neden, hizmet ihtiyacı, görevlinin önceki çalışmaları ve sendikal faaliyete fiilî etkiler birlikte ele alınmalıdır. Abdulkadir Akgün kararında bağlantı, idarenin doğrudan sendikal konumu atama gerekçesi yapmasıyla belirginleşmiştir. (AYM, §§ 11, 33, 44–55.)

Aynı kurum içinde birim değişikliği de incelenebilir mi?

İncelenen olayda mesele başka bir şehre gönderilmek değil, aynı kurum içinde farklı bir birime atanmadır. Bu özellik, müdahalenin yalnızca coğrafi uzaklık üzerinden ölçülemeyeceğini gösterir. Görevin niteliği, temsil edilen çalışanlarla ilişki, sorumluluklar ve atamanın sendikal konuma bağlanan gerekçesi de önemlidir.

Dolayısıyla “şehir değişmediğine göre sendika hakkına müdahale yoktur” sonucu kurulamaz. Bunun karşılığında, her birim değişikliğinin sendikal yaptırım olduğu da söylenemez. Hukuki nitelendirme, işlemin adı kadar sebebi ve etkileri üzerinden yapılır.

Abdulkadir Akgün başvurusunda ne yaşandı?

Başvurucu, Millî Savunma Bakanlığında memur statüsünde çalışan bir personel uzmanıdır. Karar sivil kamu görevlisi hakkındadır; askerî personelin sendikalaşma koşullarına ilişkin bir karar değildir. Başvurucu uzun süre personel işlerinde çalışmış, 2013 yılında kurulan SAVDES-SEN’in Ankara il temsilciliğine atanmış ve sendikanın yönetiminde etkin görev üstlenmiştir.

12/6/2014 tarihli işlemle memur atama biriminden mali işlem birimindeki uzman kadrosuna atanmıştır. Birkaç gün sonra, 15/6/2014 tarihinde Ankara il temsilcisi olarak seçilmiştir. İdare, başvurucunun sendika temsilciliği ile personelin özlük işlemlerindeki görevinin birleşmesinin tarafsızlığı konusunda tereddüt yaratacağını savunmuştur. Başvurucunun kendi sendikasının menfaatlerini gözetebileceği ve diğer sendikalar bakımından güvensizlik doğabileceği düşüncesi atamaya dayanak yapılmıştır.

Uyuşmazlığı o tarihte inceleyen Askerî Yüksek İdare Mahkemesi, idarenin değerlendirmesini yeterli bulmuştur. AYM ise sendikal faaliyet dışındaki somut bir nedenin ortaya konulup konulmadığına odaklanmıştır. Uzun görev geçmişinde olumsuz sicil kaydının bulunmaması ve başarısının ortaya konulması, salt geleceğe yönelik taraflı davranma ihtimalinin yeterliliği bakımından önem taşımıştır. (AYM, §§ 8–19, 51–55.)

Tarafsızlık yükümlülüğü ile sendikal görev nasıl birlikte değerlendirilir?

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 7. maddesi kamu görevinde tarafsızlığa ilişkin yükümlülükleri düzenler. Sendika temsilciliği, görevin gereklerine aykırı davranış için genel bir bağışıklık sağlamaz. Mahkeme bu sınırı açıkça belirtmiştir:

“Sendika yöneticiliği veya üyeliği kamu görevlilerinin mevzuatın kendilerine yüklediği sorumlulukların ve yürüttükleri görevin gereklerine uygun davranma yükümlülüğünü ortadan kaldırmamaktadır.”

Doğrudan alıntı: AYM, Abdulkadir Akgün, B. No: 2015/19791, 20/3/2019, § 48. Kararın tam metni.

Ancak memurun sendika yöneticisi olmasını, görevini mutlaka taraflı yapacağının kanıtı olarak kabul etmek de sendika hakkının kullanılmasını zayıflatır. Mahkeme, personel işlemlerinin yapıldığı birimlerde olduğu gibi diğer kamu hizmetlerinde de tarafsızlığın esas olduğunu hatırlatmıştır. Temsilcilik sıfatı tek başına bu yükümlülüğün yerine getirilemeyeceğini göstermez. (AYM, §§ 48–54.)

Soyut ihtimal ile somut hizmet gerekçesi arasındaki fark

Somut hizmet gerekçesi, hangi görevin hangi nedenle aksadığını veya hangi örgütsel ihtiyacın doğduğunu açıklamalıdır. Bir uyuşmazlıkta personelin taraflı işlem yaptığı ileri sürülüyorsa, ilgili işlem ve dayanakları belirlenmelidir. İncelenen kararda ise başvurucunun sendikal görevi dışında atamayı haklı kılan yeterli olgu ortaya konulmamıştır.

Mahkemenin gerekçe standardı şöyledir:

“Bununla birlikte yaptırım ve tedbirlerin gerekçesi özellikle anayasal haklara müdahale söz konusu olduğunda ilgili ve yeterli bir şekilde ortaya konulmalı, müdahale edilen anayasal hakla izlenen meşru amaç arasında adil bir denge kurulmalıdır.”

Doğrudan alıntı: AYM, Abdulkadir Akgün, B. No: 2015/19791, 20/3/2019, § 49. Kararın tam metni.

Bu açıklamadan çıkan hukuki değerlendirme, kamu yararı veya hizmet gereği ifadelerinin tek başına yeterli olmadığıdır. İlgili nedenlerin somut kişi, görev ve işlemle bağlantısı kurulmalıdır. Ayrıca sendikal faaliyeti daha az güçleştirecek tedbirlerin mümkün olup olmadığı da değerlendirilmelidir. Bu, atama yetkisinin ortadan kalkması değil, temel hakla bağdaşır biçimde kullanılması anlamına gelir.

4688 sayılı Kanun hangi güvenceyi sağlar?

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 18. maddesi, kanunda belirtilen sendikal faaliyetlere katılım nedeniyle farklı işleme tabi tutulmaya karşı güvence içerir. Ayrıca kamu işvereninin maddede sayılan sendika temsilci ve yöneticilerinin işyerini, sebebini açık ve kesin biçimde belirtmedikçe değiştiremeyeceğini düzenler. Sendika üyeliği veya üye olmama nedeniyle ayrım yapılması da yasaktır.

Bu hükümdeki güvence ile 657 sayılı Kanun’un 76. maddesindeki naklen atama yetkisi birlikte okunmalıdır. İdarenin takdir yetkisi bulunması, sendikal faaliyetin cezalandırılmasını hukuka uygun hâle getirmez. Öte yandan 18. madde, temsilci olan herkesin hiçbir koşulda başka göreve atanamayacağı biçiminde de yorumlanamaz. Atamanın açık gerekçesi, hizmetle bağlantısı ve anayasal ölçülülüğü incelenir.

Bu tablo, başvurucu lehine sonuç garantisi vermez. Amacı, uyuşmazlığın yalnızca sendika üyelik belgesine veya yalnızca atama yazısına indirgenmesini önlemektir. Örneğin yeniden yapılanma iddiası varsa birimlerin gerçekten nasıl değiştiği ve benzer personel hakkında nasıl işlem yapıldığı da değerlendirmeye katılmalıdır.

Kararın hükmü ve sınırları

AYM, Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edildiğine oybirliğiyle karar vermiştir. Atama gerekçeleri somut olayda ilgili ve yeterli bulunmamış; salt sendikal faaliyete dayanan işlemin zorunlu toplumsal ihtiyaca karşılık gelmediği değerlendirilmiştir. Hüküm, 20/3/2019 tarihlidir. (AYM, §§ 55–56 ve hüküm.)

Mahkeme, ihlalin sonuçlarının giderilmesi için yeniden yargılama yapılmak üzere kararın yetkili idari yargı merciine gönderilmesine karar vermiştir. Dosyanın geçmişte AYİM’de görülmüş olması, günümüzde başvurunun kaldırılmış bu mahkemeye yapılacağı anlamına gelmez. Hükümde, Anayasa’nın geçici 21. maddesindeki geçiş düzenlemesi esas alınarak yetkili idari yargı merciine gönderme yapılmıştır.

Kararda manevi tazminat ödenmesine hükmedilmemiştir. Başvurucu ihlalin tespitini istemiştir. Hükümde yer alan 2.701,90 TL ise harç ve vekâlet ücretinden oluşan tarihsel yargılama gideridir; manevi tazminat olarak adlandırılamaz. AYM ayrıca doğrudan yeni bir personel atama işlemi tesis etmemiştir. İhlal kararı ve yeniden yargılama yükümlülüğü, ilgili merci tarafından kararın gerekçesine uygun biçimde yerine getirilmelidir.

Olağan yargılamada yer verilen karşıoy ile AYM hükmünün oylama sonucu da ayrılmalıdır. Bu başvurudaki AYM ihlal hükmü oybirliğiyle verilmiştir. Önceki mahkemenin farklı oy içermesi, AYM kararını oyçokluğu kararına dönüştürmez.

Benzer bir atama işlemine karşı hangi yol izlenir?

İşlemin sebebi ve sendikal bağlantı birlikte açıklanmalıdır

Bir atama uyuşmazlığında işlem ve tebliğ belgesi, eski ve yeni görev tanımları, sendikal görevlendirme veya seçim kaydı, idareye bildirim ve varsa somut hizmet gerekçeleri birlikte incelenmelidir. Sendikal faaliyet ile işlem arasındaki bağlantı, yalnızca hukuki bir etiket olarak ileri sürülmemeli; olaylar ve belgelerle açıklanmalıdır.

İşlemin mali veya mesleki etkileri ileri sürülüyorsa bunların da belgelendirilmesi gerekir. İdarenin savunmasındaki her ihtimalin gerçekleşmiş olgu sayılmaması kadar, başvurucunun her iddiasının kanıtlanmış kabul edilmemesi de önemlidir. Mahkeme, tarafların açıklamalarını ve işlemin gerçek etkilerini birlikte değerlendirir.

Bu karar kamu görevlisi statüsündeki bir kişi hakkındadır. İş sözleşmesiyle çalışan işçilerin işyeri değişikliği, temsilci güvencesi ve iş mahkemesine başvuru koşulları farklı düzenlemelere tabidir. Çalışma ilişkisinin statüsü belirlenmeden bu dosyadaki yargı yolu ve süreler başka bir ilişkiye aynen taşınmamalıdır.

Dava ve yürütmenin durdurulması süreleri

2577 sayılı Kanun’un 7. maddesindeki genel dava açma süresi, özel bir düzenleme yoksa yazılı bildirimi izleyen günden başlayan altmış gündür. Dava süresi içinde 11. madde kapsamında üst makama, üst makam yoksa işlemi yapan makama yapılan başvuru, başlamış süreyi durdurur. Ret veya otuz günlük zımni ret sonrasında önceki günler de hesaba katılarak kalan süre işlemeye devam eder.

Atama işlemine karşı dava açılması, işlemi kendiliğinden durdurmaz. Yürütmenin durdurulması isteminde açık hukuka aykırılık ile telafisi güç veya imkânsız zarar koşulları birlikte açıklanmalıdır. Talebin varlığı, mahkemenin mutlaka kabul kararı vereceği anlamına gelmez. Süreler, tebligat biçimi ve varsa özel hükümler dosya üzerinden belirlenmelidir.

Olağan etkili yollar tüketildikten sonra bireysel başvuru düşünülüyorsa, 6216 sayılı Kanun’un 45 ve 47. maddelerindeki koşullar ile kural olarak otuz günlük başvuru süresi ayrıca değerlendirilir. AYM, kamu kurumunun personel planlamasını bütünüyle yeniden yapmaz; sendika hakkına ilişkin anayasal güvencelerin gözetilip gözetilmediğini inceler.

Sonuç

Sendikal görev, kamu görevlisinin tarafsızlık yükümlülüğünü kaldırmaz; fakat bu görevin varlığı tek başına tarafsız davranılamayacağının kanıtı da değildir. Abdulkadir Akgün kararında, somut hizmet sorunu ortaya konulmadan sendikal konuma dayandırılan atama nedeniyle ihlal bulunmuştur. Güncel bir uyuşmazlıkta belirleyici olan, atama yetkisinin varlığından çok bu yetkinin hangi somut gerekçeyle ve sendikal faaliyete hangi etkilerle kullanıldığıdır. İşlemin sebebi, etkileri ve giderim talebi ayrı ayrı kurulmalıdır.

Sıkça Sorulan Sorular

Sendika temsilcisinin başka bir birime atanması her zaman hukuka aykırı mı?

Hayır. Somut hizmet gerekçesi ve temel hak güvenceleri birlikte değerlendirilir. İncelenen kararda salt sendikal faaliyete dayanan gerekçe yeterli bulunmamıştır. Müdahalenin koşulları bölümüne bakınız.

Şehir değişmeden yapılan atama sendika hakkını etkileyebilir mi?

Evet. Birim, görev ve temsil faaliyetlerine etkiler de önemlidir. Abdulkadir Akgün başvurusu kurum içindeki birim değişikliğiyle ilgilidir. Birim değişikliği bölümünde açıklanmıştır.

Sendika yöneticiliği tarafsızlık yükümlülüğünü kaldırır mı?

Hayır. Kamu görevlisi görevini mevzuata ve tarafsızlık yükümlülüğüne uygun yürütmelidir. Ancak sırf temsilcilik nedeniyle taraflı davranacağı varsayılamaz. Tarafsızlık ve sendikal görev bölümüne bakınız.

AYM bu başvuruda manevi tazminat verdi mi?

Hayır. İhlal ve yeniden yargılama kararı verilmiş, ayrıca yargılama giderine hükmedilmiştir. Gider tutarı manevi tazminat değildir. Hüküm ve sınırlar bölümüne bakınız.

Dava açılması atama işlemini durdurur mu?

Tek başına durdurmaz. Yürütmenin durdurulması koşulları ayrıca incelenir. Dava ve yürütmenin durdurulması bölümünde süre ve koşullar açıklanmıştır.

Kaynakça

AYM, Abdulkadir Akgün, B. No: 2015/19791, 20/3/2019; özellikle §§ 8–19, 33–56, 62–65 ve hüküm. Resmî karar bağlantısı. Tam metin ayrıca De Jure karar kaydı üzerinden doğrulanmıştır.

AYM, Nitelikli Haklar Karar Özetleri, basılı sayfa numarasıyla s. 188. Kaynak kitap. Alıntılar kararın tam metninden yapılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, m. 13, 51 ve geçici m. 21. AYM resmî metni.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu, m. 18. Resmî mevzuat metni.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, m. 7 ve 76. Resmî mevzuat metni.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, m. 7, 11 ve 27. Resmî mevzuat metni.

6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, m. 45, 47 ve 50. AYM resmî metni.