В каком случае перевод на другую должность является вмешательством в право на профсоюз?
Статья 51 Конституции защищает не только создание профсоюзов и членство в них, но и возможность профсоюза осуществлять свою деятельность через своих представителей. Поэтому мера, затрагивающая профсоюзную организацию, не может быть выведена из-под проверки основных прав лишь на том основании, что это кадровая мера. Назначение, затрудняющее выполнение задач представителя или удерживающее от участия в профсоюзной деятельности, может быть связано с правом на профсоюз.
Однако не каждое назначение имеет такую связь. Одна лишь временная близость между членством работника в профсоюзе и принятием решения о назначении сама по себе не приводит к выводу без оценки всех особенностей дела. Названная администрацией причина, служебная потребность, прежняя работа сотрудника и фактическое влияние на профсоюзную деятельность должны рассматриваться вместе. В деле Abdulkadir Akgün связь проявилась в том, что администрация напрямую сделала основанием назначения профсоюзное положение. (Конституционный суд, §§ 11, 33, 44–55.)
Можно ли проверять также смену подразделения внутри одного учреждения?
В рассматриваемом случае речь шла не о направлении в другой город, а о назначении в другое подразделение внутри одного учреждения. Эта особенность показывает, что вмешательство нельзя измерять только географической удалённостью. Важны также характер должности, отношения с представляемыми работниками, ответственность и основание назначения, связанное с профсоюзным положением.
Поэтому нельзя сделать вывод: «раз город не изменился, вмешательства в право на профсоюз нет». В свою очередь, нельзя сказать и то, что любая смена подразделения является профсоюзной санкцией. Правовая квалификация даётся исходя не только из названия меры, но и из её причины и последствий.
Что произошло по заявлению Abdulkadir Akgün?
Заявитель — специалист по кадрам, работавший в статусе государственного служащего (memur) в Министерстве национальной обороны. Решение касается гражданского государственного служащего; это не решение об условиях профсоюзной организации военнослужащих. Заявитель долго работал в сфере кадровых вопросов, был назначен в иль Анкара представителем профсоюза SAVDES-SEN, основанного в 2013 году, и играл активную роль в руководстве профсоюзом.
Распоряжением от 12.06.2014 он был переведён из подразделения по назначению государственных служащих на должность специалиста в подразделении финансовых операций. Через несколько дней, 15.06.2014, он был избран представителем профсоюза в Анкаре. Администрация утверждала, что совмещение профсоюзного представительства заявителя с его работой по личным делам персонала вызвало бы сомнения в беспристрастности. Мысль о том, что заявитель мог бы отстаивать интересы своего профсоюза и что в отношении других профсоюзов могло бы возникнуть недоверие, была положена в основу назначения.
Высший военный административный суд (Askerî Yüksek İdare Mahkemesi, AYİM), рассматривавший спор в то время, счёл оценку администрации достаточной. Конституционный суд же сосредоточился на том, была ли представлена конкретная причина, не связанная с профсоюзной деятельностью. Отсутствие отрицательных записей в длительном служебном стаже и подтверждённые успехи имели значение для оценки того, достаточно ли одной лишь возможности пристрастного поведения в будущем. (Конституционный суд, §§ 8–19, 51–55.)
Как совместно оцениваются обязанность беспристрастности и профсоюзная должность?
Статья 7 Закона № 657 «О государственных служащих» (Devlet Memurları Kanunu) регулирует обязанности, связанные с беспристрастностью на государственной службе. Профсоюзное представительство не даёт общего иммунитета в отношении поведения, противоречащего требованиям должности. Суд прямо указал на эту границу:
«Руководство профсоюзом или членство в нём не снимает с государственных служащих обязанности действовать в соответствии с ответственностью, возложенной на них законодательством, и требованиями выполняемой ими должности.»
Прямая цитата: Конституционный суд, Abdulkadir Akgün, жалоба № 2015/19791, 20 марта 2019 года, § 48. Полный текст решения.
Вместе с тем считать, что положение государственного служащего как профсоюзного руководителя доказывает, что он обязательно будет исполнять должность пристрастно, значило бы ослабить осуществление права на профсоюз. Суд напомнил, что беспристрастность является основополагающей и в других государственных службах, как и в подразделениях, где совершаются кадровые операции. Статус представителя сам по себе не показывает, что эту обязанность невозможно исполнить. (Конституционный суд, §§ 48–54.)
Разница между абстрактной возможностью и конкретным служебным обоснованием
Конкретное служебное обоснование должно объяснять, какая должностная задача и по какой причине страдает или какая организационная потребность возникла. Если в споре утверждается, что работник совершал пристрастные действия, необходимо определить соответствующие действия и их основания. В рассмотренном решении, помимо профсоюзной должности заявителя, не было представлено достаточных фактов, оправдывающих назначение.
Стандарт обоснования Суда таков:
«Однако обоснование санкций и мер, особенно при вмешательстве в конституционные права, должно излагаться относящимся к делу и достаточным образом, и между затронутым конституционным правом и преследуемой законной целью должен быть установлен справедливый баланс.»
Прямая цитата: Конституционный суд, Abdulkadir Akgün, жалоба № 2015/19791, 20 марта 2019 года, § 49. Полный текст решения.
Правовая оценка, вытекающая из этого объяснения, состоит в том, что формулировок вроде общественного интереса или служебной необходимости самих по себе недостаточно. Соответствующие причины должны быть связаны с конкретным лицом, должностью и актом. Кроме того, следует оценить, были ли возможны меры, меньше затрудняющие профсоюзную деятельность. Это не означает исчезновения полномочия на назначение, а означает его осуществление способом, совместимым с основным правом.
Какую гарантию предоставляет Закон № 4688?
Статья 18 Закона № 4688 «О профсоюзах государственных служащих и коллективных договорах» (Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu) содержит гарантию от различного обращения из-за участия в указанной в законе профсоюзной деятельности. Кроме того, она предусматривает, что государственный работодатель не вправе менять место работы перечисленных в статье профсоюзных представителей и руководителей, не указав причину ясно и определённо. Запрещена и дискриминация по признаку членства или отсутствия членства в профсоюзе.
Гарантию этого положения следует читать вместе с полномочием на перевод по статье 76 Закона № 657. Наличие у администрации дискреционного полномочия не делает наказание за профсоюзную деятельность законным. С другой стороны, статью 18 нельзя истолковать и так, что любое лицо, являющееся представителем, ни при каких условиях не может быть назначено на другую должность. Проверяются ясное обоснование назначения, его связь со службой и конституционная соразмерность.
| Факт для оценки | Правовое значение |
|---|---|
| Уведомление администрации о профсоюзной должности | Устанавливаются статус представителя и осведомлённость администрации |
| Письмо о назначении и его обоснование | Определяется, на каком основании принят акт |
| Прежние должности и записи об эффективности | Конкретизируется заявленная служебная проблема |
| Влияние на профсоюзную деятельность | Оценивается тяжесть вмешательства |
| Возможность более мягкой меры | Проверяется баланс между правом и служебной потребностью |
Эта таблица не гарантирует результата в пользу заявителя. Её цель — не допустить сведения спора лишь к документу о членстве в профсоюзе или лишь к письму о назначении. Например, если заявляется о реструктуризации, в оценку должны войти также то, как фактически изменились подразделения и как поступили с аналогичным персоналом.
Резолютивная часть решения и её пределы
Конституционный суд единогласно постановил, что было нарушено право на профсоюз, гарантированное статьёй 51 Конституции. Основания назначения были признаны в конкретном случае не относящимися к делу и недостаточными; было сочтено, что акт, основанный исключительно на профсоюзной деятельности, не отвечает настоятельной общественной потребности. Резолютивная часть датирована 20/3/2019. (Конституционный суд, §§ 55–56 и резолютивная часть.)
Для устранения последствий нарушения Суд постановил направить решение в компетентный административный судебный орган для нового рассмотрения дела. То, что дело ранее рассматривалось в AYİM, не означает, что сегодня с жалобой следует обращаться в этот упразднённый суд. В резолютивной части направление в компетентный административный судебный орган произведено на основании переходного положения временной статьи 21 Конституции.
В решении не присуждена компенсация морального вреда. Заявитель просил установить нарушение. Указанные в резолютивной части 2 701,90 лиры состоят из пошлин и вознаграждения за представительство и являются историческими судебными расходами; их нельзя называть компенсацией морального вреда. Конституционный суд также не издал сам новый акт о назначении сотрудника. Решение об установлении нарушения и обязанность нового рассмотрения должны быть исполнены компетентным органом в соответствии с обоснованием решения.
Особое мнение в обычном судопроизводстве следует отличать от результата голосования по резолютивной части Конституционного суда. По настоящему заявлению установление нарушения Конституционным судом принято единогласно. То, что в решении прежнего суда были голоса несогласных, не превращает решение Конституционного суда в решение большинством голосов.
Какой путь выбирается против аналогичного акта о назначении?
Причину акта и профсоюзную связь следует объяснять вместе
В споре о назначении необходимо совместно рассматривать акт и документ о его вручении, прежнее и новое описание должностных обязанностей, запись о профсоюзном назначении или избрании, уведомление администрации и, при наличии, конкретные служебные обоснования. Связь между профсоюзной деятельностью и актом не следует выдвигать лишь как юридический ярлык; её нужно объяснять событиями и документами.
Если заявляются финансовые или профессиональные последствия акта, их также необходимо документально подтвердить. Так же важно, как не считать установленным фактом каждую возможность в защите администрации, не принимать за доказанное и каждое утверждение заявителя. Суд оценивает объяснения сторон и реальные последствия акта вместе.
Это решение касается лица со статусом государственного служащего. Смена места работы, гарантии для представителей и условия обращения в трудовой суд для работников, занятых по трудовому договору, регулируются иными нормами. Пока не определён статус трудовых отношений, судебный путь и сроки по этому делу не следует механически переносить на иные отношения.
Сроки подачи иска и приостановления исполнения
Общий срок подачи иска по статье 7 Закона № 2577 при отсутствии специального регулирования составляет шестьдесят дней, начиная со дня, следующего за письменным уведомлением. Обращение в течение срока подачи иска по статье 11 к вышестоящему органу, а если вышестоящего органа нет — к органу, совершившему акт, приостанавливает начавшийся срок. После отказа или после тридцатидневного подразумеваемого отказа оставшийся срок продолжает течь с учётом прежних дней.
Подача иска против акта о назначении сама по себе не приостанавливает акт. При ходатайстве о приостановлении исполнения необходимо совместно обосновать явную противоправность и ущерб, который трудно или невозможно возместить. Наличие ходатайства не означает, что суд обязательно его удовлетворит. Сроки, форма вручения и возможные специальные положения определяются по материалам дела.
Если после исчерпания обычных эффективных средств защиты рассматривается индивидуальная жалоба, отдельно оцениваются условия статей 45 и 47 Закона № 6216 и, как правило, тридцатидневный срок подачи жалобы. Конституционный суд не пересматривает заново кадровое планирование государственного учреждения; он проверяет, соблюдены ли конституционные гарантии права на профсоюз.
Заключение
Профсоюзная должность не снимает с государственного служащего обязанности беспристрастности, но и само её наличие не является доказательством того, что он не может действовать беспристрастно. В деле Abdulkadir Akgün нарушение было установлено из-за назначения, основанного на профсоюзном положении, без представления конкретной служебной проблемы. В текущем споре определяющим является не столько наличие полномочия на назначение, сколько то, с каким конкретным обоснованием и с какими последствиями для профсоюзной деятельности это полномочие используется. Причину акта, его последствия и требование о восстановлении права следует излагать по отдельности.
Часто задаваемые вопросы
Всегда ли противоправно назначение профсоюзного представителя в другое подразделение?
Нет. Конкретное служебное обоснование и гарантии основных прав оцениваются вместе. В рассмотренном решении обоснование, опирающееся исключительно на профсоюзную деятельность, не было признано достаточным. См. раздел условия вмешательства.
Может ли назначение без смены города повлиять на право на профсоюз?
Да. Важны также подразделение, должность и влияние на представительскую деятельность. Заявление Abdulkadir Akgün касается смены подразделения внутри учреждения. Это объяснено в разделе смена подразделения.
Снимает ли профсоюзное руководство обязанность беспристрастности?
Нет. Государственный служащий должен исполнять свою должность в соответствии с законодательством и обязанностью беспристрастности. Однако нельзя предполагать, что он будет действовать пристрастно лишь из-за представительства. См. раздел беспристрастность и профсоюзная должность.
Присудил ли Конституционный суд по этому заявлению компенсацию морального вреда?
Нет. Вынесено решение о нарушении и новом рассмотрении, а также присуждены судебные расходы. Сумма расходов не является компенсацией морального вреда. См. раздел резолютивная часть и её пределы.
Останавливает ли подача иска акт о назначении?
Сама по себе — нет. Условия приостановления исполнения рассматриваются отдельно. Сроки и условия объяснены в разделе иск и приостановление исполнения.
Источники
Конституционный суд, Abdulkadir Akgün, жалоба № 2015/19791, 20 марта 2019 года; в особенности §§ 8–19, 33–56, 62–65 и резолютивная часть. Официальная ссылка на решение. Полный текст дополнительно проверен по записи решения в De Jure.
Конституционный суд, Краткие изложения решений по квалифицированным правам (Nitelikli Haklar Karar Özetleri), печатная страница 188. Книга-источник. Цитаты взяты из полного текста решения.
Конституция Турецкой Республики, ст. 13, 51 и временная ст. 21. Официальный текст Конституционного суда.
Закон № 4688 «О профсоюзах государственных служащих и коллективных договорах», ст. 18. Официальный текст закона.
Закон № 657 «О государственных служащих», ст. 7 и 76. Официальный текст закона.
Закон № 2577 «Об административном судопроизводстве», ст. 7, 11 и 27. Официальный текст закона.
Закон № 6216 «Об учреждении и порядке судопроизводства Конституционного суда», ст. 45, 47 и 50. Официальный текст Конституционного суда.