Das Anbringen eines Plakats zur Ankündigung einer Versammlung steht im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Schutz; es begründet jedoch keine allgemeine Ausnahme von den Regeln über die Nutzung des öffentlichen Raums. Umgekehrt rechtfertigt das Fehlen einer Genehmigung für sich allein nicht jede Geldbuße. Die richtige Bestimmung der Handlung, der Zweck des Genehmigungssystems, seine Auswirkung auf die öffentliche Ordnung und das Gewicht der Sanktion müssen gemeinsam bewertet werden.
Die Entscheidungen des Verfassungsgerichts (AYM) in Halil Devrim Ulaş und andere, B. No: 2015/12590, 6. März 2019 und İbrahim Hallaç, B. No: 2016/9009, 7. November 2019 zeigen diese Unterscheidung. In beiden Verfahren wurden Geldbußen wegen Plakaten verhängt, die eine Versammlungsankündigung enthielten. In der ersten Entscheidung stellte das Gericht keine Verletzung des Versammlungsrechts fest, in der zweiten dagegen eine Verletzung. Was den Unterschied erklärt, ist nicht allein das Vorhandensein des Plakats, sondern die Umstände des Falls und die Begründung der Sanktion.
Unter welches Grundrecht fällt das Anbringen eines Plakats?
Ein Plakat kann ein Mittel sein, eine Meinung zu äußern. Wird es jedoch zur Ankündigung einer bestimmten Versammlung verwendet, hat es einen unmittelbaren Bezug zur Vorbereitung dieser Versammlung. In den beiden untersuchten Entscheidungen prüfte das Verfassungsgericht (AYM) die Beschwerden unter dem in Artikel 34 der Verfassung gewährleisteten Recht, Versammlungen und Demonstrationszüge zu veranstalten. Die allgemeinen Grenzen der Meinungsfreiheit werden im Beitrag Meinungsfreiheit dargestellt.
Diese Einordnung bedeutet nicht, dass jeder Streit um ein Plakat automatisch unter demselben Grundrecht zu prüfen ist. Zweck, Inhalt und Bezug des Plakats zu einer Veranstaltung müssen festgestellt werden. Eine Ankündigung einer Kulturveranstaltung, eine Werbung, die politische Äußerung einer einzelnen Person und ein Aufruf zur Teilnahme an einer Versammlung können nicht als derselbe Vorgang behandelt werden. Die anwendbare Regelung und die Wirkung des Eingriffs auf das Grundrecht sind gemeinsam darzulegen. Zum allgemeinen Rahmen des Versammlungs- und Demonstrationsrechts siehe den Beitrag Recht auf Versammlungen und Demonstrationszüge; zu den Grenzen von Verboten und Eingriffen siehe den Beitrag Verbot und Eingriffe bei Versammlungen und Demonstrationszügen.
Ist das Anbringen eines Plakats dieselbe Handlung wie das Tragen eines Transparents?
Ein Plakat an eine Wand oder ein öffentliches Bauwerk zu kleben und ein Transparent in der Hand zu tragen, sind körperlich unterschiedliche Verhaltensweisen. Bei der Anwendung von Artikel 42 des Gesetzes Nr. 5326 über Ordnungswidrigkeiten (Kabahatler Kanunu), der das Anbringen von Plakaten regelt, muss aus dem amtlichen Protokoll eindeutig hervorgehen, welche Handlung von wem vorgenommen wurde. Zur selben Gruppe zu gehören oder in der Nähe eines Transparents gesehen zu werden, beantwortet nicht die Frage, wer das Plakat angebracht hat.
Rechtliche Einordnung: Das sanktionierte Verhalten muss mit der im Gesetz beschriebenen Handlung verknüpft werden. Wird dies vor der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht festgestellt, bleibt die Prüfung unvollständig. Diese Unterscheidung ist keine Regel, dass das Tragen eines Transparents niemals beschränkt werden kann; sie zeigt, dass verschiedene Handlungen nicht aufgrund einer Annahme unter derselben Ordnungswidrigkeit zusammengefasst werden dürfen.
Warum wurde in der Entscheidung Halil Devrim Ulaş kein Verstoß festgestellt?
Die Gruppe der Beschwerdeführenden klebte in Ankara an die Treppen einer Fußgängerbrücke Plakate, um eine Kundgebung anzukündigen. Die Sicherheitskräfte (kolluk) wiesen sie darauf hin, den gemeinsam genutzten Bereich frei zu halten und die Umwelt nicht zu verschmutzen. Die Aktion wurde fortgesetzt. Die städtische Polizei (zabıta) verhängte gegen die Beschwerdeführenden eine Geldbuße von 2.000 TL pro Person; im gerichtlichen Überprüfungsverfahren wurde die Geldbuße für zwei der Beschwerdeführenden auf 1.000 TL herabgesetzt.
Das AYM verknüpfte das Erfordernis einer Genehmigung für das Anbringen von Plakaten auf öffentlichem Eigentum mit der Verhinderung optischer Verschmutzung. Es berücksichtigte, dass nicht behauptet wurde, die Ankündigung der Versammlung sei vollständig verhindert worden, und dass die Personen ihr Versammlungsrecht unter Einhaltung der den Umweltschutz sichernden Regeln ausüben konnten (§§ 42–45). Der politische Charakter des Plakats wurde nicht als eine von dem dem öffentlichen Raum zugefügten Schaden unabhängige Ausnahme anerkannt.
Wörtliches Zitat aus der Entscheidung und Urteilsspruch
„Daher ist es als angemessen anzusehen, von den Beschwerdeführenden zu erwarten, dass sie diese Voraussetzung erfüllen“
Fundstelle des Zitats: AYM, Halil Devrim Ulaş und andere, B. No: 2015/12590, 6. März 2019, § 42; der Teil des Satzes vor dem Verweis in Klammern. Die Voraussetzung im Satz ist das Genehmigungserfordernis für das Anbringen von Plakaten in einem der öffentlichen Nutzung offenen Bereich.
Entscheidung des Verfassungsgerichts: Der Antrag zum Recht, Versammlungen und Demonstrationszüge zu veranstalten, wurde für zulässig erklärt, und das Gericht entschied einstimmig, dass Artikel 34 der Verfassung nicht verletzt wurde. Dieses Ergebnis betrifft die Begründetheit der Beschwerde. Im geschilderten Fall gelangte das AYM zu dem Ergebnis, dass nicht gesagt werden kann, die Sanktion sei unnötig oder unverhältnismäßig gewesen.
Es kann nicht behauptet werden, die Entscheidung nehme das Anbringen von Plakaten vollständig aus dem verfassungsrechtlichen Schutz heraus. Das AYM erkannte zunächst einen Eingriff an und prüfte danach, ob dieser Eingriff gerechtfertigt war. Den verfassungsrechtlichen Schutz zu genießen und von jeder Beschränkung befreit zu sein, sind daher verschiedene Fragen.
Warum wurde in der Entscheidung İbrahim Hallaç ein anderes Ergebnis erzielt?
Im Verfahren İbrahim Hallaç wurden unter einer Brücke im Stadtzentrum Plakate angebracht, die das Recht auf Abfindung (kıdem tazminatı) und einen Kongress betrafen, an dem Arbeiterinnen teilnehmen sollten. Die Gemeinde wich von der Untergrenze ab und verhängte eine Geldbuße von 5.400 TL. Ein Einspruch wurde mit der Begründung zurückgewiesen, es stehe fest, dass die Plakate ohne Genehmigung angebracht worden seien. Das AYM befand, diese Begründung reiche nicht aus, um Notwendigkeit und Schwere der Sanktion zu erklären.
Das Gericht verlangte neben dem Verstoß gegen die Genehmigungsvoraussetzung auch eine Darlegung, warum der Eingriff notwendig war. Es prüfte, ob es eine einschlägige und ausreichende Begründung gab, etwa zur Fortsetzung der Umweltverschmutzung trotz vorheriger Warnung, zu einem Verhalten, das über die Ausübung des Rechts hinausging, oder zu einer Störung der öffentlichen Ordnung bzw. der Gefahr einer solchen Störung. Es kam zu dem Ergebnis, dass die konkrete Akte keine erforderlichen Feststellungen zu diesen Alternativen enthielt (§ 45).
Wörtliches Zitat aus der Entscheidung
„Wird jedoch die Ausübung eines Grundrechts berührt, kann allein die Verletzung der Genehmigungsvoraussetzung möglicherweise nicht als ausreichende Rechtfertigung für die Anwendung einer Sanktion angesehen werden“
Fundstelle des Zitats: AYM, İbrahim Hallaç, B. No: 2016/9009, 7. November 2019, § 44; der Teil des Satzes vor dem Verweis in Klammern. Diese Aussage hebt die Genehmigungsvoraussetzung nicht auf; sie verlangt, dass die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Sanktion gesondert geprüft wird.
Entscheidung zur Höhe der Geldbuße und zur Abhilfe
Das AYM berücksichtigte, dass der Antragsteller arbeitslos war, die Lage der Geldbuße innerhalb der damals geltenden Unter- und Obergrenzen sowie das Fehlen einer Begründung für das Abweichen von der Untergrenze. Es stellte fest, dass die Höhe der Geldbuße eine abschreckende Wirkung auf die künftige Ausübung des Versammlungsrechts haben könne (§ 46). Damit wurde der Umstand, dass die Strafe im gesetzlichen Rahmen lag, nicht als ausreichend für die Verhältnismäßigkeit angesehen. Zur gesetzlichen Grundlage der Sanktion und ihrer Vorhersehbarkeit kann außerdem der Beitrag Grundsatz der Gesetzlichkeit von Straftaten und Strafen herangezogen werden.
Entscheidung des Verfassungsgerichts: Das Recht, Versammlungen und Demonstrationszüge zu veranstalten, nach Artikel 34 der Verfassung wurde einstimmig als verletzt festgestellt. Zur Beseitigung der Folgen der Verletzung wurde die Entscheidung zur erneuten Verhandlung an das Friedensstrafgericht Istanbul Anadolu 5 (İstanbul Anadolu 5. Sulh Ceza Hâkimliği) zurückverwiesen. Der Antrag auf Schadensersatz wurde abgelehnt. Es sollte nicht gesagt werden, das AYM habe die Geldbuße unmittelbar aufgehoben oder immateriellen Schadensersatz zugesprochen.
Welche Unterschiede zwischen den beiden Entscheidungen sind maßgeblich?
| Vergleich | Halil Devrim Ulaş und andere | İbrahim Hallaç |
|---|---|---|
| Geprüftes Verhalten | Anbringen von Plakaten auf den Treppen einer Fußgängerbrücke | Anbringen von Plakaten mit einer Versammlungsankündigung unter einer Brücke |
| Prüfung der Erforderlichkeit | Warnung, Fortsetzung der Aktion und Schutz der Umwelt wurden gemeinsam berücksichtigt | Notwendigkeit der Sanktion und ihre Auswirkung auf die öffentliche Ordnung wurden nicht ausreichend begründet |
| Verhältnismäßigkeit | Unter den konkreten Umständen wurde kein übermäßiges Missverhältnis festgestellt | Abweichen von der Untergrenze und die wirtschaftliche Lage wurden nicht ausreichend gewürdigt |
| Entscheidung | Kein Verstoß | Verstoß; erneute Verhandlung; Antrag auf Schadensersatz abgelehnt |
Die Unterschiede in der Tabelle geben die Begründungen der Entscheidungen zusammenfassend wieder. Daraus folgt nicht, dass eine vorherige Warnung in jedem Fall eine einzige und absolute Voraussetzung ist. Die Entscheidung İbrahim Hallaç enthält in Randnummer 45 alternative Erwägungen. Die Frage der vorherigen Warnung ist im Zusammenhang mit der vollständigen Prüfung von Erforderlichkeit und öffentlicher Ordnung des konkreten Falls zu lesen.
Unsere Einschätzung: Diese beiden Entscheidungen stützen weder den Ansatz „nicht genehmigte Plakate führen immer zu einem Verstoß“ noch den Ansatz „ohne Genehmigung gilt die Strafe in jedem Fall“. Die eigentliche Prüfung ist, ob die Regel zum öffentlichen Raum angewendet wurde, ohne das Grundrecht unnötig zurückzudrängen. Die gerichtliche Begründung muss die Handlung, ihre konkrete Wirkung auf den öffentlichen Raum und die Belastung der Person durch die Strafe sichtbar machen.
Welche Unterlagen sind bei der Anfechtung einer Geldbuße wichtig?
Zunächst sollten das amtliche Protokoll der Verwaltungssanktion, das Zustellungsdokument, die angewendete Vorschrift und die Begründung der Geldbuße beschafft werden. Fotos sollten den Standort des Plakats und die Art des Anbringens zeigen. Ist die Verbindung der Person zur Handlung strittig, sind die Bilder und der Inhalt des amtlichen Protokolls, die dies belegen, gesondert zu prüfen. Eine Konzentration allein auf den Inhalt des Plakats kann die Frage übersehen, wessen Handlung es war. Die allgemeinen Voraussetzungen einer Individualbeschwerde sind im Beitrag Individualbeschwerde beim Verfassungsgericht dargelegt.
Ein etwaiger Genehmigungsantrag und die dazu ergangene Antwort sollten, falls vorhanden, in die Akte aufgenommen werden. Konkret darzulegen ist, wie der öffentliche Raum genutzt wurde, ob der Durchgang tatsächlich blockiert war, ob eine Warnung erfolgte und welche anderen Möglichkeiten zur Ankündigung der Versammlung noch bestanden. Das sind erklärendere Angaben als die abstrakte Behauptung, die öffentliche Ordnung sei gestört worden.
Bei der Anfechtung der Höhe der Geldbuße sollten die wirtschaftliche Lage, die Auswirkung der Sanktion auf die Person und der Grund für das Abweichen von der Untergrenze gesondert angesprochen werden. Die Beträge von 1.000, 2.000 und 5.400 TL in den untersuchten Entscheidungen stammen aus früheren Verfahren. Diese Beträge sind nicht der aktuelle Bußgeldkatalog. Die Höhe einer neuen Sanktion ist gesondert anhand des Jahres der Handlung und der tatsächlich anwendbaren Vorschriften zu prüfen.
Welcher Rechtsbehelf kommt in Betracht?
Nach der allgemeinen Regel in Artikel 27 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 5326 kann eine Verwaltungsgeldbuße innerhalb von spätestens fünfzehn Tagen ab dem Datum der Zustellung oder der mündlichen Verkündung (tefhim) der Entscheidung beim Friedensstrafgericht (sulh ceza hâkimliği) angefochten werden. Ausnahmen, etwa aufgrund besonderer gesetzlicher Vorschriften oder wenn dieselbe Handlung zusammen mit einer anderen Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit getroffen wird, sind gesondert zu prüfen.
Ein Rechtsbehelf gegen die Entscheidung des Gerichts ist eine andere Stufe als die erste Anfechtung. Zunächst ist zu prüfen, ob die Entscheidung rechtskräftig ist. Ist nach Artikel 29 ein Widerspruchsweg eröffnet, beträgt die Frist nach der geltenden Regelung zwei Wochen ab Zustellung der Entscheidung. Die Frist von fünfzehn Tagen für die erste Anfechtung und die zweiwöchige Widerspruchsfrist dürfen nicht austauschbar verwendet werden.
Die Vorbereitung der Anfechtung sollte nach der Zustellung nicht aufgeschoben werden; Nachweise über die Zustellung und über den Zeitpunkt, zu dem die Person von der Entscheidung erfahren hat, sind aufzubewahren. Vor einer Individualbeschwerde beim AYM müssen zudem die ordentlichen wirksamen Rechtsbehelfe ausgeschöpft werden. Die allgemeine Frist von dreißig Tagen nach dem Gesetz Nr. 6216 wird im Rahmen der Ausschöpfung der Rechtsbehelfe und der Kenntnisnahme von der endgültigen Entscheidung beurteilt. Der Verweis auf eine Entscheidung des AYM setzt die ordentliche Widerspruchsfrist nicht neu in Gang.
Fazit
Die verfassungsrechtliche Überprüfung einer Geldbuße für das Anbringen eines Plakats endet nicht mit der Frage, ob eine Genehmigung vorlag. Der Zusammenhang zwischen Handlung und Person, die konkrete Wirkung auf den öffentlichen Raum, die Notwendigkeit der Sanktion und die Verhältnismäßigkeit der Strafe müssen dargelegt werden. Liest man die Entscheidungen Halil Devrim Ulaş und İbrahim Hallaç gemeinsam, zeigt sich, dass der Schutz des Grundrechts mit konkreten Gründen gegen den Schutz der Umwelt und der gemeinsam genutzten Bereiche abgewogen werden muss. Weitere Entscheidungen des AYM zu qualifizierten Rechten werden im Beitrag Entscheidungen des AYM zu qualifizierten Rechten besprochen; die Meinungsfreiheit von Soldaten und die Pflicht zur politischen Neutralität im Beitrag Meinungsfreiheit von Soldaten und Pflicht zur politischen Neutralität.
Häufig gestellte Fragen
Darf ein Plakat mit einem Aufruf zu einer Versammlung nicht mit einer Geldbuße belegt werden?
Eine solche allgemeine Regel gibt es nicht. Ein Aufruf zu einer Versammlung steht mit dem verfassungsrechtlichen Schutz in Verbindung; dennoch können die Regeln zur Nutzung des öffentlichen Raums anwendbar sein. Die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Sanktion müssen zudem begründet werden.
Ist das Fehlen einer Genehmigung allein eine ausreichende Begründung?
Nicht in jedem Fall. In der Entscheidung İbrahim Hallaç waren Lücken in der Begründung zur Auswirkung auf die öffentliche Ordnung, zur Notwendigkeit des Eingriffs und zur Schwere der Strafe ausschlaggebend.
Beweist die Anwesenheit neben einem Transparent, dass ein Plakat angebracht wurde?
Nicht für sich allein. Es muss festgestellt werden, welche Handlung von wem vorgenommen wurde. Der Unterschied zwischen dem Tragen eines Transparents in der Hand und dem Anbringen eines Plakats an einer Stelle wird anhand der rechtlichen Tatbestandsmerkmale der Sanktion geprüft.
Wurde in der Entscheidung İbrahim Hallaç Schadensersatz zugesprochen?
Nein. Eine erneute Verhandlung wurde als ausreichende Abhilfe angesehen, und der Antrag auf Schadensersatz wurde abgelehnt. Die Feststellung eines Verstoßes und das Ergebnis über den Schadensersatz müssen getrennt betrachtet werden.
Quellen und rechtliche Grundlagen
- AYM, Halil Devrim Ulaş und andere, B. No: 2015/12590, 6. März 2019, §§ 10–16, 42–46 und Urteilsspruch (hüküm). Volltextzugriff kann eine Anmeldung erfordern.
- AYM, İbrahim Hallaç, B. No: 2016/9009, 7. November 2019, §§ 44–53 und Urteilsspruch (hüküm). Volltextzugriff kann eine Anmeldung erfordern.
- Verfassung der Republik Türkiye (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası), Artikel 13, 26 und 34.
- Gesetz Nr. 5326 über Ordnungswidrigkeiten (5326 sayılı Kabahatler Kanunu), Artikel 27–29 und 42; amtlicher konsolidierter Text, abgerufen am 13. Oktober 2026.
- Gesetz Nr. 6216 (6216 sayılı Kanun), Artikel 45–50.
- AYM, Qualified Rights: Decision Summaries (Nitelikli Haklar: Karar Özetleri), Juni 2025, gedruckte S. 330–332.