Versetzung wegen gewerkschaftlicher Funktion: Das Gewerkschaftsrecht der Beschäftigten im öffentlichen Dienst

Wann stellt eine Versetzung einen Eingriff in das Gewerkschaftsrecht dar?

Artikel 51 der Verfassung schützt neben der Gründung von Gewerkschaften und der Mitgliedschaft in ihnen auch die Möglichkeit der Gewerkschaft, ihre Tätigkeit durch ihre Vertreter auszuüben. Eine Maßnahme, die die gewerkschaftliche Organisation berührt, darf daher nicht allein mit der Begründung, es handle sich um eine Personalmaßnahme, der Grundrechtsprüfung entzogen werden. Eine Versetzung, die dem Vertreter seine Aufgabe erschwert oder von der Teilnahme an gewerkschaftlicher Tätigkeit abschreckt, kann mit dem Gewerkschaftsrecht zusammenhängen.

Nicht jede Versetzung weist jedoch denselben Zusammenhang auf. Eine bloße zeitliche Nähe zwischen der Gewerkschaftsmitgliedschaft einer Person und dem Erlass der Versetzungsentscheidung führt nicht schon für sich, ohne Würdigung sämtlicher Besonderheiten der Akte, zu einem Ergebnis. Der von der Verwaltung genannte Grund, der Dienstbedarf, die bisherige Tätigkeit des Bediensteten und die tatsächlichen Auswirkungen auf die gewerkschaftliche Tätigkeit sind gemeinsam zu betrachten. In der Entscheidung Abdulkadir Akgün trat der Zusammenhang dadurch deutlich hervor, dass die Verwaltung die gewerkschaftliche Stellung unmittelbar zum Grund der Versetzung machte. (Verfassungsgericht, §§ 11, 33, 44–55.)

Kann auch ein Wechsel der Dienststelle innerhalb derselben Behörde geprüft werden?

In dem untersuchten Vorfall ging es nicht um eine Entsendung in eine andere Stadt, sondern um die Zuweisung zu einer anderen Einheit innerhalb derselben Behörde. Dieses Merkmal zeigt, dass der Eingriff nicht allein an der geografischen Entfernung gemessen werden kann. Auch die Art der Aufgabe, die Beziehung zu den vertretenen Beschäftigten, die Verantwortlichkeiten und der an die gewerkschaftliche Stellung geknüpfte Grund der Versetzung sind von Bedeutung.

Daher lässt sich nicht der Schluss ziehen: „Da die Stadt nicht gewechselt wurde, liegt kein Eingriff in das Gewerkschaftsrecht vor.“ Umgekehrt lässt sich auch nicht sagen, jeder Wechsel der Dienststelle sei eine gewerkschaftliche Sanktion. Die rechtliche Einordnung richtet sich ebenso sehr nach dem Grund und den Wirkungen der Maßnahme wie nach ihrer Bezeichnung.

Was geschah im Verfahren Abdulkadir Akgün?

Der Beschwerdeführer ist ein Personalsachverständiger, der im Beamtenstatus im Verteidigungsministerium (Millî Savunma Bakanlığı) beschäftigt war. Die Entscheidung betrifft einen zivilen Beschäftigten im öffentlichen Dienst; es handelt sich nicht um eine Entscheidung zu den Bedingungen der gewerkschaftlichen Organisation von Militärpersonal. Der Beschwerdeführer hatte lange in Personalangelegenheiten gearbeitet, wurde in die Provinzvertretung Ankara der 2013 gegründeten Gewerkschaft SAVDES-SEN berufen und übernahm in der Leitung der Gewerkschaft eine aktive Rolle.

Mit Verfügung vom 12.06.2014 wurde er von der Einheit für Beamtenernennungen auf eine Sachverständigenstelle in der Einheit für Finanzvorgänge versetzt. Wenige Tage später, am 15.06.2014, wurde er zum Provinzvertreter in Ankara gewählt. Die Verwaltung machte geltend, die Verbindung der Gewerkschaftsvertretung des Beschwerdeführers mit seiner Aufgabe in den Personalakten-Angelegenheiten würde Zweifel an der Unparteilichkeit begründen. Der Gedanke, der Beschwerdeführer könne die Interessen seiner eigenen Gewerkschaft wahren und gegenüber anderen Gewerkschaften könne Misstrauen entstehen, wurde der Versetzung zugrunde gelegt.

Das damals mit der Streitigkeit befasste Oberste Militärverwaltungsgericht (Askerî Yüksek İdare Mahkemesi, AYİM) hielt die Beurteilung der Verwaltung für ausreichend. Das Verfassungsgericht konzentrierte sich dagegen darauf, ob ein konkreter Grund außerhalb der gewerkschaftlichen Tätigkeit dargelegt worden war. Dass in der langen Dienstzeit kein negativer Beurteilungseintrag vorlag und sein Erfolg dargelegt wurde, war für die Frage von Bedeutung, ob die bloße Möglichkeit künftigen parteilichen Verhaltens ausreichend ist. (Verfassungsgericht, §§ 8–19, 51–55.)

Wie werden Unparteilichkeitspflicht und gewerkschaftliche Funktion gemeinsam beurteilt?

Artikel 7 des Beamtengesetzes Nr. 657 (Devlet Memurları Kanunu) regelt die Pflichten zur Unparteilichkeit im öffentlichen Dienst. Die Gewerkschaftsvertretung gewährt keine allgemeine Immunität für ein den Anforderungen der Aufgabe widersprechendes Verhalten. Das Gericht hat diese Grenze ausdrücklich benannt:

„Das Amt als Gewerkschaftsfunktionär oder die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft hebt die Pflicht der Beschäftigten im öffentlichen Dienst nicht auf, sich entsprechend den ihnen durch die Rechtsvorschriften auferlegten Verantwortlichkeiten und den Anforderungen der von ihnen ausgeübten Aufgabe zu verhalten.“

Wörtliches Zitat: Verfassungsgericht, Abdulkadir Akgün, Beschwerde-Nr. 2015/19791, 20. März 2019, § 48. Volltext der Entscheidung.

Die Annahme, dass die Stellung eines Beamten als Gewerkschaftsfunktionär beweise, dass er seine Aufgabe zwangsläufig parteilich erfüllen werde, würde jedoch die Ausübung des Gewerkschaftsrechts schwächen. Das Gericht hat daran erinnert, dass Unparteilichkeit wie in den Einheiten, in denen Personalvorgänge bearbeitet werden, auch in anderen öffentlichen Diensten grundlegend ist. Die Eigenschaft als Vertreter zeigt für sich genommen nicht, dass diese Pflicht nicht erfüllt werden kann. (Verfassungsgericht, §§ 48–54.)

Der Unterschied zwischen abstrakter Möglichkeit und konkreter dienstlicher Begründung

Eine konkrete dienstliche Begründung muss erklären, welche Aufgabe aus welchem Grund ins Stocken geraten ist oder welcher organisatorische Bedarf entstanden ist. Wird in einer Streitigkeit geltend gemacht, der Bedienstete habe parteiliche Vorgänge bearbeitet, sind die betreffenden Vorgänge und ihre Grundlagen zu bestimmen. In der untersuchten Entscheidung wurde über die gewerkschaftliche Aufgabe des Beschwerdeführers hinaus keine hinreichende Tatsache dargelegt, die die Versetzung rechtfertigt hätte.

Der Maßstab des Gerichts für die Begründung lautet:

„Die Begründung von Sanktionen und Maßnahmen muss jedoch, insbesondere wenn in verfassungsrechtliche Rechte eingegriffen wird, einschlägig und ausreichend dargelegt werden, und zwischen dem beeinträchtigten verfassungsrechtlichen Recht und dem verfolgten legitimen Ziel muss ein gerechter Ausgleich hergestellt werden.“

Wörtliches Zitat: Verfassungsgericht, Abdulkadir Akgün, Beschwerde-Nr. 2015/19791, 20. März 2019, § 49. Volltext der Entscheidung.

Die aus dieser Erläuterung folgende rechtliche Beurteilung lautet, dass Wendungen wie öffentliches Interesse oder dienstliche Erfordernisse allein nicht genügen. Die einschlägigen Gründe müssen mit der konkreten Person, der Aufgabe und der Maßnahme in Verbindung gebracht werden. Ferner ist zu prüfen, ob Maßnahmen möglich gewesen wären, die die gewerkschaftliche Tätigkeit weniger beeinträchtigen. Das bedeutet nicht, dass die Versetzungsbefugnis entfällt, sondern dass sie in einer mit dem Grundrecht vereinbaren Weise ausgeübt wird.

Welchen Schutz bietet das Gesetz Nr. 4688?

Artikel 18 des Gesetzes Nr. 4688 über Gewerkschaften der Beschäftigten im öffentlichen Dienst und Tarifverträge (Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu) enthält einen Schutz davor, wegen der Teilnahme an den im Gesetz genannten gewerkschaftlichen Tätigkeiten unterschiedlich behandelt zu werden. Außerdem sieht er vor, dass der öffentliche Arbeitgeber die Dienststelle der in dem Artikel aufgeführten Gewerkschaftsvertreter und -funktionäre nicht wechseln darf, ohne den Grund klar und eindeutig anzugeben. Auch eine Ungleichbehandlung wegen der Mitgliedschaft oder Nichtmitgliedschaft in einer Gewerkschaft ist verboten.

Der Schutz dieser Vorschrift ist gemeinsam mit der Versetzungsbefugnis in Artikel 76 des Gesetzes Nr. 657 zu lesen. Dass der Verwaltung ein Ermessen zusteht, macht die Bestrafung gewerkschaftlicher Tätigkeit nicht rechtmäßig. Andererseits kann Artikel 18 auch nicht so ausgelegt werden, dass jeder, der Vertreter ist, unter keinen Umständen einer anderen Aufgabe zugewiesen werden darf. Geprüft werden die klare Begründung der Versetzung, ihr Zusammenhang mit dem Dienst und die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeit.

Diese Tabelle gibt keine Garantie für ein für den Beschwerdeführer günstiges Ergebnis. Ihr Zweck ist es zu verhindern, dass die Streitigkeit allein auf die Gewerkschaftsmitgliedschaftsbescheinigung oder allein auf das Versetzungsschreiben verkürzt wird. Wird beispielsweise eine Umstrukturierung geltend gemacht, sind auch die tatsächlichen Veränderungen der Einheiten und die Behandlung vergleichbaren Personals in die Würdigung einzubeziehen.

Tenor der Entscheidung und ihre Grenzen

Das Verfassungsgericht hat einstimmig entschieden, dass das in Artikel 51 der Verfassung gewährleistete Gewerkschaftsrecht verletzt wurde. Die Gründe der Versetzung wurden im konkreten Fall nicht als einschlägig und ausreichend angesehen; es wurde beurteilt, dass eine allein auf gewerkschaftliche Tätigkeit gestützte Maßnahme keinem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis entspricht. Der Tenor datiert vom 20.03.2019. (Verfassungsgericht, §§ 55–56 und Tenor.)

Zur Beseitigung der Folgen der Verletzung hat das Gericht entschieden, die Entscheidung zur Wiederaufnahme des Verfahrens an die zuständige Verwaltungsgerichtsinstanz zu übersenden. Dass die Akte früher beim AYİM verhandelt wurde, bedeutet nicht, dass die Beschwerde heute bei diesem abgeschafften Gericht zu erheben wäre. Im Tenor wurde die Zurückverweisung an die zuständige Verwaltungsgerichtsinstanz auf der Grundlage der Übergangsregelung in der vorläufigen Bestimmung Nr. 21 der Verfassung vorgenommen.

In der Entscheidung wurde kein immaterieller Schadensersatz zugesprochen. Der Beschwerdeführer hatte die Feststellung der Verletzung beantragt. Die im Tenor aufgeführten 2.701,90 TL bestehen aus Gebühren und Anwaltsvergütung und sind historische Verfahrenskosten; sie können nicht als immaterieller Schadensersatz bezeichnet werden. Das Verfassungsgericht hat außerdem selbst keine neue Personalversetzung verfügt. Die Verletzungsfeststellung und die Pflicht zur Wiederaufnahme des Verfahrens müssen von der zuständigen Stelle der Begründung der Entscheidung entsprechend erfüllt werden.

Die abweichende Meinung im ordentlichen Verfahren ist vom Abstimmungsergebnis des Tenors des Verfassungsgerichts zu trennen. Die Verletzungsfeststellung des Verfassungsgerichts wurde in dieser Beschwerde einstimmig getroffen. Dass die Entscheidung des früheren Gerichts abweichende Stimmen enthielt, macht die Entscheidung des Verfassungsgerichts nicht zu einer Mehrheitsentscheidung.

Welcher Weg wird gegen eine ähnliche Versetzung beschritten?

Grund der Maßnahme und gewerkschaftlicher Zusammenhang sind gemeinsam darzulegen

In einer Versetzungsstreitigkeit sind die Maßnahme und das Zustellungsdokument, die frühere und die neue Aufgabenbeschreibung, der Nachweis der gewerkschaftlichen Beauftragung oder Wahl, die Mitteilung an die Verwaltung und gegebenenfalls konkrete dienstliche Begründungen gemeinsam zu prüfen. Der Zusammenhang zwischen gewerkschaftlicher Tätigkeit und Maßnahme sollte nicht nur als rechtliches Etikett geltend gemacht, sondern mit Ereignissen und Unterlagen erläutert werden.

Werden finanzielle oder berufliche Auswirkungen der Maßnahme geltend gemacht, müssen auch diese belegt werden. Ebenso wichtig, wie nicht jede Möglichkeit in der Verteidigung der Verwaltung als eingetretene Tatsache zu behandeln, ist es, nicht jede Behauptung des Beschwerdeführers als bewiesen anzusehen. Das Gericht würdigt die Erklärungen der Parteien und die tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahme gemeinsam.

Diese Entscheidung betrifft eine Person im Status einer Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Für Arbeitnehmer mit Arbeitsvertrag gelten für den Wechsel des Arbeitsplatzes, den Vertreterschutz und die Voraussetzungen der Anrufung des Arbeitsgerichts andere Regelungen. Solange der Status des Beschäftigungsverhältnisses nicht bestimmt ist, dürfen der Rechtsweg und die Fristen aus dieser Akte nicht unverändert auf ein anderes Verhältnis übertragen werden.

Klagefristen und Fristen für die Aussetzung des Vollzugs

Die allgemeine Klagefrist nach Artikel 7 des Gesetzes Nr. 2577 beträgt, wenn keine besondere Regelung besteht, sechzig Tage ab dem Tag nach der schriftlichen Bekanntgabe. Ein innerhalb der Klagefrist nach Artikel 11 an die übergeordnete Behörde – oder, falls es keine gibt, an die Behörde, die die Maßnahme erlassen hat – gerichteter Antrag hemmt die laufende Frist. Nach Ablehnung oder nach der stillschweigenden Ablehnung nach dreißig Tagen läuft die Restfrist unter Berücksichtigung der früheren Tage weiter.

Die Klageerhebung gegen eine Versetzung setzt die Maßnahme nicht von selbst aus. Beim Antrag auf Aussetzung des Vollzugs sind die Voraussetzungen offensichtlicher Rechtswidrigkeit sowie eines schwer oder nicht wiedergutzumachenden Schadens gemeinsam darzulegen. Das Vorliegen des Antrags bedeutet nicht, dass das Gericht ihm zwingend stattgibt. Fristen, Form der Zustellung und etwaige Sonderregelungen sind anhand der Akte zu bestimmen.

Wird nach Ausschöpfung der ordentlichen wirksamen Rechtsbehelfe eine Individualbeschwerde erwogen, sind die Voraussetzungen der Artikel 45 und 47 des Gesetzes Nr. 6216 sowie die in der Regel dreißigtägige Beschwerdefrist gesondert zu würdigen. Das Verfassungsgericht nimmt die Personalplanung einer öffentlichen Einrichtung nicht vollständig neu vor; es prüft, ob die verfassungsrechtlichen Garantien zum Gewerkschaftsrecht beachtet wurden.

Fazit

Die gewerkschaftliche Funktion hebt die Unparteilichkeitspflicht der Beschäftigten im öffentlichen Dienst nicht auf; ihr Bestehen ist aber auch nicht für sich genommen der Beweis dafür, dass nicht unparteiisch gehandelt werden kann. In der Entscheidung Abdulkadir Akgün wurde eine Verletzung festgestellt, weil die Versetzung auf die gewerkschaftliche Stellung gestützt wurde, ohne dass ein konkretes dienstliches Problem dargelegt wurde. In einer aktuellen Streitigkeit ist weniger das Bestehen der Versetzungsbefugnis entscheidend als die Frage, mit welcher konkreten Begründung und mit welchen Auswirkungen auf die gewerkschaftliche Tätigkeit diese Befugnis ausgeübt wird. Grund der Maßnahme, Auswirkungen und Wiedergutmachungsbegehren sind jeweils gesondert darzulegen.

Häufig gestellte Fragen

Ist die Versetzung eines Gewerkschaftsvertreters in eine andere Einheit immer rechtswidrig?

Nein. Konkrete dienstliche Begründung und grundrechtliche Garantien werden gemeinsam gewürdigt. In der untersuchten Entscheidung wurde eine allein auf gewerkschaftliche Tätigkeit gestützte Begründung nicht als ausreichend angesehen. Siehe den Abschnitt Voraussetzungen des Eingriffs.

Kann eine Versetzung ohne Wechsel der Stadt das Gewerkschaftsrecht beeinträchtigen?

Ja. Auch Einheit, Aufgabe und Auswirkungen auf die Vertretungstätigkeit sind wichtig. Die Beschwerde Abdulkadir Akgün betrifft einen Wechsel der Einheit innerhalb der Behörde. Erläutert ist dies im Abschnitt Wechsel der Einheit.

Hebt das Amt als Gewerkschaftsfunktionär die Unparteilichkeitspflicht auf?

Nein. Beschäftigte im öffentlichen Dienst müssen ihre Aufgabe im Einklang mit den Rechtsvorschriften und der Unparteilichkeitspflicht erfüllen. Es kann jedoch nicht allein wegen der Vertretung unterstellt werden, dass sie parteilich handeln. Siehe den Abschnitt Unparteilichkeit und gewerkschaftliche Funktion.

Hat das Verfassungsgericht in dieser Beschwerde immateriellen Schadensersatz zugesprochen?

Nein. Es wurde eine Verletzung festgestellt und die Wiederaufnahme des Verfahrens angeordnet; außerdem wurden Verfahrenskosten zugesprochen. Der Kostenbetrag ist kein immaterieller Schadensersatz. Siehe den Abschnitt Tenor und Grenzen.

Setzt die Klageerhebung die Versetzung aus?

Nicht für sich genommen. Die Voraussetzungen der Aussetzung des Vollzugs werden gesondert geprüft. Fristen und Voraussetzungen sind im Abschnitt Klage und Aussetzung des Vollzugs erläutert.

Quellen

Verfassungsgericht, Abdulkadir Akgün, Beschwerde-Nr. 2015/19791, 20. März 2019; insbesondere §§ 8–19, 33–56, 62–65 und Tenor. Offizieller Link zur Entscheidung. Der Volltext wurde zusätzlich über den De-Jure-Entscheidungseintrag verifiziert.

Verfassungsgericht, Zusammenfassungen von Entscheidungen zu qualifizierten Rechten (Nitelikli Haklar Karar Özetleri), gedruckte Seite 188. Quellenband. Die Zitate wurden dem Volltext der Entscheidung entnommen.

Verfassung der Republik Türkei, Art. 13, 51 und vorläufiger Art. 21. Offizieller Text des Verfassungsgerichts.

Gesetz Nr. 4688 über Gewerkschaften der Beschäftigten im öffentlichen Dienst und Tarifverträge, Art. 18. Offizieller Gesetzestext.

Beamtengesetz Nr. 657, Art. 7 und 76. Offizieller Gesetzestext.

Gesetz Nr. 2577 über das Verwaltungsverfahren vor den Verwaltungsgerichten, Art. 7, 11 und 27. Offizieller Gesetzestext.

Gesetz Nr. 6216 über die Errichtung und die Verfahrensregeln des Verfassungsgerichts, Art. 45, 47 und 50. Offizieller Text des Verfassungsgerichts.